HPV疫苗进入免费接种的“最后冲刺”，能成功吗？
摘要：
从多位接近国家免疫政策制定程序的专家处，本文作者获悉，围绕是否将 HPV 疫苗 " 从非免规纳入国家免疫规划 " 的审议，已于年初完成技术评估，目前正处于跨部门协商与政策准备阶段，... 从多位接近国家免疫政策制定程序的专家处，本文作者获悉，围绕是否将 HPV 疫苗 " 从非免规纳入国家免疫规划 " 的审议，已于年初完成技术评估，目前正处于跨部门协商与政策准备阶段，并极有可能在年内纳入。
事实上，早在 2024 年底，国家卫健委在回应全国人大代表建议时，就曾明确表示正在 " 在严格论证基础上研究确定 "HPV 疫苗纳入国家免规的可能路径。这是一个技术评估早已完成，却迟迟未正式落地的决策程序——如果最终纳入，这将是中国自 2008 年以来首次新增国家免规疫苗，也是 17 年制度静默后的一次重启。
技术已成熟，却迟迟未纳入计免的疫苗
" 这不是技术上的难题，而是政策路径的协同问题。"一位参与讨论的专家表示。他解释，一种疫苗一旦纳入国家免疫规划，将在全国免费接种，纳入常规程序，所涉财政、卫生、教育等多系统需同步衔接，由公共财政统一承担费用。
自 2016 年起，HPV 疫苗陆续在中国获批上市，并在各地投入使用，涵盖国产与进口、二价、四价及九价多种类型。自 2023 年起，全国已有 16 个省份启动了 HPV 疫苗的免费或补贴接种项目，覆盖 9 至 14 岁女孩。部分城市如成都、济南适龄女孩的一针接种率已达到 90% 以上。
但至今，在国家层面，这款全球广泛使用、已在中国上市多年的疫苗，至今仍未进入国家免疫规划体系，属于 " 非免规 " 范畴，接种完全依赖个人自费，不纳入国家统一采购与财政保障。因而，其覆盖率高度依赖地方财政、认知水平与家庭支付能力，区域差异显著。
据国家疾控统计，目前，HPV 在中国的整体覆盖率仍未超过 5%，远低于世界卫生组织推荐的 " 到 2030 年达到 90% 覆盖率 " 的战略目标，也显著低于全球平均水平。在多数中高收入国家，HPV 疫苗已被纳入常规免疫体系，初始接种覆盖率普遍达到 60% 以上，如英国和澳大利亚在 9～14 岁人群中覆盖率均超过 80%。
HPV 疫苗并非唯一 " 技术成熟却迟迟未纳入 " 的疫苗。自 2008 年将甲肝和乙肝第二针纳入免规以来，中国国家免疫规划已连续 17 年未新增任何一种疫苗。在此期间，国际上广泛推荐并已被多数国家纳入基础免疫体系的多种疫苗——包括肺炎球菌疫苗（如：PCV13/15/20）、b 型流感嗜血杆菌疫苗（Hib）、轮状病毒疫苗、水痘疫苗等——在中国仍属 " 非免规 " 状态，接种成本主要由家庭承担，覆盖率呈现明显的不均衡。
近两年，国家层面关于 " 免规扩容 " 的信号开始逐步显现。
2025 年 4 月，在 " 疫苗与健康大会 " 上，国家疾控局局长沈洪兵公开表示：" 要逐步缩小国内免疫规划与国际差距，逐步纳入需要纳入的疫苗 "，并提出 " 统筹规划、动态调整、分步实施 " 的策略，推进 2030 年免疫规划远景目标的制定。
此后，国家疾控局在多次发布会及媒体采访中，反复强调推进 " 现代免疫规划体系 " 与 " 疫苗战略协调机制 " 建设。多位接受采访的专家表示，HPV 疫苗因其高疾病负担、接种可行性及现有试点经验，已被列为最有希望率先纳入的疫苗。
2024 年底，国家卫健委在回应全国人大代表建议时，首次明确表示正在 " 在严格论证基础上研究确定 "HPV 疫苗纳入国家免规的可能路径。
与此同时，有接近国家免疫政策评估流程的知情人士透露，2025 年已有两种疫苗通过纳入国家免规的技术审评程序。其中一款即为 HPV 疫苗，另一款则可能是在多地已有地方采购试点、且具备稳定国产供应能力的水痘疫苗或 Hib（乙型流感嗜血杆菌）疫苗。这两类疫苗在国际上均属基础免疫体系的常规构成，在中国却长期未被纳入国家财政保障范畴。
" 我们确实已经走到了一个转折点。" 前述专家表示，" 如果 HPV 疫苗或更多疫苗能够实现纳入，这将不仅是一次疫苗政策的更新，更可能成为沉寂多年的免疫规划机制真正重启的起点。"
"17 年未扩容 " 的沉默与代价
" 为什么这么多年都没有新的疫苗纳入免规？" 这是许多疫苗专家和公共卫生工作者反复追问的问题。
正如前文提到，自 2008 年之后，中国国家免疫规划就未新增任何一种疫苗，尽管多种安全性和有效性早已被充分验证的疫苗不断上市，并被国际权威机构广泛推荐，国家免疫规划却始终未扩容一步。
制度性静默的背后，是一整套评估与转化机制的缺位。
按照世界卫生组织建议，各国应建立由专家主导的国家免疫技术咨询小组（NITAG），以提供循证、独立、系统的新疫苗纳入建议。中国虽于 2017 年设立了国家免疫规划专家咨询委员会（NIAC），但机制尚处于建设初期，尚未形成制度化、常态化的议题审议与建议流程。
一位曾长期参与国家免疫政策制定的前疾控系统官员指出，NIAC 成立后本有望推动建立更为科学的评估与建议机制，承担起类似国际上 NITAGs 在新疫苗决策中所发挥的作用，即协调多方、形成循证政策建议并推动落地。但这一机构至今远未充分发挥其职能，其建议能否被采纳，仍受制于跨部门协同机制的缺乏与政策转化路径的缺失。
这期间有不可抗力的因素也有体系本身架构的不完善。
2020 年期，公共卫生系统进入应急状态，政策重心集中于新冠疫苗的研发和接种体系建设，常规免疫相关工作节奏被打乱。NIAC 的制度推进和议题推动也因此受到影响，未能如期形成稳定的评估与建议机制。
多位专家表示，NIAC 在成立初期尚未建立起制度化、常态化的议题审议机制，缺乏配套的财政支持、专职人员与研究能力，许多工作依赖临时动员与义务参与，难以承担系统性的政策研究与推动职能。新冠疫情发生期间，疫苗体系资源集中用于应急接种部署，也在客观上延缓了常规免疫机制的制度建设进程。
从制度建设的时间轴来看，中国自 2008 年以来虽有多种技术成熟的疫苗上市，但缺乏一个能持续推动其纳入免规的常设评估机制，直到 2017 年才设立 NIAC。制度基础尚在起步阶段便遭遇公共卫生系统的应急动员，导致本应逐步推进的新疫苗纳入机制陷入停滞，错过了多轮政策更新的窗口期。
决策断层的困局：技术评估与行政落地的鸿沟
更深层的症结在于：即便技术评估完成，如何决策、由谁统筹、财政如何承接，均无明确路径。
" 问题不只是评估是否科学，更在于评估之后机制如何运行。" 一位不愿具名的政策研究者指出，目前中国国家免疫规划的决策机制，仍主要依赖于技术评估与行政决策两个并行、却脱节的流程。国家免疫规划专家咨询委员会（NIAC）虽承担了疫苗纳入评估工作，但其建议是否被采纳，往往还需在更高层级、跨部门会议中取得共识。而现在，就缺少一个制度化、多部门参与的疫苗纳入协商平台，使得许多技术上已经成熟的疫苗卡在 " 评审之后 " 的真空地带。
" 很多时候我们已经完成了技术评估，但无法判断财政是否承担得起，是否纳入优先序列，结果就是搁置。" 一位曾参与新疫苗纳入评估工作的技术组专家说。
这种技术评估到制度推动间的脱节，还带来另一个代价：公众对疫苗政策科学性的信任不足，社会对非免规疫苗的风险认知与防病效益普遍低估。而 " 新疫苗纳不纳 "" 何时纳入 "" 为什么不纳 "，也常常成为舆论中误解与不满的源头。
若能建立一个固定节奏的审议机制、明确的优先排序规则，并适时公开评估结果，不仅有助于增强公众对疫苗政策科学性的信任，也能提升疾控系统向公众解释政策依据的能力。" 我们也能更好地向公众解释：这是怎么决定的。" 一位省级疾控官员指出。
有受访政策研究者指出，HPV 疫苗此轮推进背后，某种程度上几乎是 " 地方倒逼中央 " 的结果——在国家尚未决策之时，已有 16 个以上省份主动开展免费或补贴接种 2 价 HPV 疫苗，提升覆盖率并积累实践经验。地方试点是国家决策的现实基础，也施加了政策压力。
同时，国产 HPV 疫苗的质量与产量近年来已趋于稳定，具备了全国推广的基础支撑。2021 年，中国国产 2 价 HPV 疫苗已于通过世卫组织（WHO）预认证（PQ），具备国际认可的质量标准。在国际市场方面，HPV 疫苗的供需格局也正在发生变化。
2025 年第二季度，默沙东（MSD）发布财报显示，因其九价 HPV 疫苗在中国市场销量骤降，全球相关产品线销售额同比下滑逾 70%，公司因此启动新一轮全球裁员计划，并缩减疫苗生产与市场团队。业内普遍认为，这一变化与中国地方政府大规模采购国产二价疫苗密切相关，也意味着进口疫苗在价格与渠道上的优势正在被削弱。
这一产业层面的变化，也为国家层面的免疫规划提供了现实支撑：曾高度依赖进口的疫苗，如今已有条件进入 " 国家统筹保障 " 的阶段。
" 但这不是可持续的路径。" 一位接近政策评估的专家表示，" 我们当然鼓励地方先行试点，但不能把制度构建建立在被动响应上。如果每一个疫苗都要靠地方试点、靠媒体推动、靠公众关注才能推进，制度的公平性与科学性将难以保障。"
该专家还表示，疫苗纳入国家免规应遵循科学评估与制度协同的路径，而非依赖地方实践推动。NIAC 机制的完善，以及制度性跨部门联动平台的建立，是下一阶段真正打破沉默的关键。
重启的关键：建立新疫苗纳入的可预期机制
2025 年 7 月，昆山杜克大学疫苗交付研究创新实验室最新发布的一份政策简报详述了这一关键问题。在这篇题为《新疫苗纳入免疫规划的循证决策优化：基于国际 NITAG 的经验启示》的报告中，研究团队对当前制度瓶颈做了系统梳理，并明确指出 " 打破免规扩容沉默的关键在于制度本身，而非单一疫苗事件 "。
研究团队提出多项关键建议，包括建立新疫苗定期审议机制、加强经费和资源投入、以及跨部门联席机制等。
简报指出，国际经验表明，高效运行的国家免疫技术咨询小组（NITAG）通常具备以下制度保障：有固定议题审议节奏、有公开透明的技术与经济性双重评估机制，以及有将技术建议转化为政策行动的协调平台。而在中国，这三者仍属缺位或半成型状态。
以财政评估为例，目前 HPV 疫苗等新疫苗的纳入评估，多仅限于技术可行性，缺乏对财政可持续性的系统论证，这成为政策推进的关键障碍。简报建议参照 WHO-SAGE（世界卫生组织免疫战略咨询专家组）等组织经验，构建可量化的财政可负担性工具，以便科学决策。
在议题发起机制上，简报同时提出：当前由谁提出、如何启动、纳入优先级如何排序，在机制上模糊不清，容易导致评估陷入 " 等靠推 " 的状态。应建立多来源、多渠道的议题征集与启动程序，并设立优先级筛选规则，让程序更具前瞻性和主动性。
另一个结构性因素是，跨部门协调问题。疫苗纳入最终牵涉财政、医保、教育等多个领域，仅靠单一卫生系统无法完成。简报建议成立免规疫苗协调联席会议制度，由国务院层面牵头设立协调平台，统一部署决策流程。
简报还强调，制度能否有效运行，取决于免疫技术咨询机制自身是否有 " 活力 "。国际上许多成功的 NITAG 机制均配备有专职人员、稳定经费和研究能力，能承担流行病学建模、成本效益分析、疾病负担测算等系统性任务。而目前中国的 NIAC 长期缺乏固定编制、研究团队与专项经费支持，技术审议主要依靠 " 临时召集、义务劳动 " 完成，难以形成可持续的政策建议体系。相比之下，英国 JCVI 等 NITAG 机构通常拥有独立预算与完整支持团队，具备系统性建模、评估与沟通能力。
简报因此呼吁，强化免疫政策评估机制的关键之一，是为 NIAC 及其支持团队提供持续、稳定的财政保障和组织建设支撑，让这一制度性平台真正具备推动政策议题、协调跨部门的能力。
"NIAC 不能只是存在于纸面上的技术机构，必须拥有真正推动议题、提出建议、协同部门的能力。" 研究团队强调，" 从这一步开始，才是真正意义上的免规制度重启。"
HPV 疫苗是否纳入国家免疫规划，仍需等待最终程序启动。但可以确定的是，这一议题正在重新进入公共卫生决策的视野。
在多个省份试点经验的基础上，国家层面释放出积极信号，评估机制也已重启。与此同时，围绕制度如何运行、跨部门如何协同、财政保障能否同步等关键问题，讨论仍在持续推进。
制度一旦真正启动，每一针新疫苗的纳入将有望进入有序评估、合理决策的常规轨道，而不再依赖偶然的公共关注或地方推动。
无论这一针能否落地，它都已唤醒一个沉睡十七年的命题：如何构建一个科学、透明、可持续运行的疫苗决策机制？
